Rethinking Global Governance

Si hay algo que una comunidad de Estados democráticos debería garantizar es la paz, puesto que los países democráticos en principio no deberían librarse guerras entre sí (lo cual no impide que haya querellas o incluso conflictos no militares). El espinoso problema de la “paz democrática” reside en que ésta necesita una comunidad mundial democrática que, a pesar de los progresos que ha habido en este sentido, todavía está lejos de ser garantizada en la actualidad. Por otra parte, esta democratización global no puede imponerse de manera artificial y menos por la fuerza. El proceso de democratización es difícil y es fuente de inestabilidad. La democratización de una región como Medio Oriente, por ejemplo, dista de ser algo sencillo o ya ganado. Más allá de un proceso de democratización del escenario político mundial, otros problemas post-bellum reclaman soluciones que la democratización no resuelve automáticamente. Hay que proceder más allá de la democratización, aun cuando ésta sea, de por sí, una condición previa necesaria para avanzar.

Complicando aún más la tarea, la evolución de las sociedades, más rápida que la de las instituciones, generó una crisis del Estado democrático y éste sufre de una creciente falta de legitimidad en un contexto en donde es incapaz de tratar directamente todos los problemas y donde las limitaciones impuestas por el sistema electoral impiden la necesaria evolución de la reflexión política, indispensable para la regeneración de los sistemas. De ello resulta, a imagen y semejanza de los Estados Unidos, un notable crecimiento del recurso al fetichismo institucional (respeto absoluto y a ciegas de los principios de los Padres Fundadores) y a un contagio político de lo sagrado en Estados que, a priori, se basan en la laicidad.

La democracia es un sistema de gobernanza que ante todo concierne a los Estados. En la antigüedad se la concibió para micro-Estados y, contra toda expectativa, demostró que podía -dentro de un Estado- gobernar a varios millones de individuos, tal como sucede en la India. Y sobre todo demostró también que podía adaptarse a todos los modos nacionales, sociales y culturales, dado que la experiencia de la democracia, contrariamente a una idea general muy difundida, no es una condición para que se la pueda implementar con éxito. Es por eso que la idea de una democracia planetaria, suerte de gobierno democrático mundial, es atractiva. Sin embargo no es realista, ya que los Estados, grandes o pequeños, no están dispuestos a abandonar su soberanía nacional. Ahora bien, el problema de la gobernanza mundial -como históricamente el de las relaciones internacionales- radica en conciliar la estructura política que gobierna a los pueblos con la que gobierna a las relaciones entre dichos pueblos.

Pero al igual que en la física y sus teorías de lo infinitamente grande y lo infinitamente pequeño, la gestión política de lo nacional está completamente separada de la gestión política de lo inter- o de lo supranacional. De allí la noción de “anarquía” tan apreciada por los politólogos especialistas en relaciones internacionales. En la “anarquía”, el régimen de las relaciones internacionales se ve guiado por una ausencia total de gobierno en los puntos en los cuales el Estado, tradicionalmente, se focalizaba justamente sobre “el aparato estatal”.

En efecto, el problema principal de la organización política, y en consecuencia de la gobernanza, radica en saber hasta qué punto el Estado puede inmiscuirse en la gestión de la sociedad y los asuntos de los ciudadanos. Se trata de un problema que ya trataban Platón, en su obra República, y Aristóteles, en Ética y en Política, en términos que hoy en día aún nos conciernen. Ahora bien, la democracia es justamente un medio relativamente eficaz para controlar el aparato estatal, dado que este último muestra naturalmente una tendencia a querer aumentar su poder y extensión. Aun cuando en algunos países en vías de desarrollo o en estado de transición el problema sea el contrario, puesto que el Estado es incapaz de garantizar las funciones vitales de la sociedad, la problemática principal de la gobernanza sigue siendo la de ajustar el poder del Estado y de los regímenes políticos que la encabezan. Nos estamos refiriendo aquí, obviamente, a la gobernanza clásica, la del Estado, y en un contexto en el cual el gobierno sea legítimo. El marco internacional es muy diferente, ya que se caracteriza por el hecho de que ningún aparato estatal ni político gobiernan al conjunto. Sin embargo, el problema básico sigue siendo el mismo porque se trata de la gestión de la potencia, en este caso de los Estados, y de su control. En ausencia de aparatos políticos, jurídicos y legislativos realmente eficaces -a pesar de la existencia de organizaciones internacionales, convenios, tratados, etc.- el escenario internacional es un sistema que oscila entre la anarquía y una autogestión mal llevada.

Si bien en un momento dado de la historia la influencia de la Iglesia cristiana en Europa occidental acercó momentáneamente la gobernanza de los Estados a lo que sería una gobernanza supranacional, la historia mundial, en lo que respecta al tema de la gobernanza, es una historia que progresa a dos velocidades diferentes, en la cual generalmente los avances logrados en el ámbito de la gobernanza “nacional” sólo tuvieron, como mucho, efectos secundarios indirectos sobre la gobernanza mundial. Y aunque en el siglo XXI el Estado guarde ya muy pocas relaciones con lo que fueron el Estado antiguo, medieval o moderno, podemos afirmar que la gobernanza supranacional finalmente ha evolucionado muy poco con el tiempo: el enfrentamiento entre la URSS y los Estados Unidos no era tan diferente del conflicto entre Atenas y Esparta.

¿Cómo conciliar gobernanza estatal y gobernanza mundial? He ahí el meollo de la cuestión, puesto que la clave de la historia de las relaciones internacionales reside justamente en el hecho de que esos dos problemas han sido abordados de manera radicalmente diferente e incluso opuesta. A modo de ejemplo, los Estados fueron haciendo constantemente ilegal el hecho de matar a una persona, hasta culminar este proceso con la abolición de la pena de muerte mientras que, al mismo tiempo, muchos problemas “internacionales” siguen resolviéndose mediante el uso de la fuerza, con la muerte de personas -a veces muchas- que este accionar acarrea y que, dentro de ese contexto, se considera perfectamente legítima.

La característica esencial de nuestra posición actual tal vez consista justamente en que, a partir de ahora, habrá que vincular en forma conjunta esos dos aspectos. En otros términos, la reforma de la gobernanza local, estatal o regional sólo será posible a través de una reforma de la gobernanza mundial y viceversa. A título indicativo, y para proseguir con el ejemplo anterior, recientemente se produjo un fenómeno que no deja lugar a dudas: por primera vez en la historia un gobierno se abstuvo de dar a conocer públicamente las cifras de las víctimas enemigas, por temor a impactar a la opinión pública: fue el gobierno norteamericano durante la Guerra del Golfo (1991).

El problema principal de la gobernanza, problema que enfrentamos día a día en nuestra vida cotidiana, es que se han establecido instituciones que definen sus objetivos con respecto a sus competencias (y sus límites), cuando en realidad deberían hacer lo contrario. La problemática de la gobernanza mundial se caracteriza por el hecho de que los objetivos se definen a través de un vacío institucional a nivel internacional -la ONU, y de manera más general el derecho público internacional, jugando el papel del árbol que tapa el bosque- que hace que los Estados terminen resolviendo problemas que están más allá de sus competencias y hasta de su comprensión. ¿Pero cómo podría pretender el Estado, cuyas instituciones no disponen de las armas adecuadas para resolver problemas domésticos, resolver problemas que sobrepasan su marco político? Desde esta óptica, el concepto de “seguridad colectiva” no hace sino postergar el problema, dado que esa seguridad es sólo un conglomerado de instituciones estatales. Resulta significativo que el concepto de gobernanza en sí mismo se perciba como un todo que apenas establece distinciones entre la gobernanza de lo local, lo nacional y lo mundial, puesto que los objetivos en estos distintos niveles a menudo son cercanos o están interconectados.