Non-state Actors and World Governance

En el análisis de las regulaciones implementadas por las sociedades para garantizar su supervivencia y su desarrollo a largo plazo – lo cual constituye la definición general de la gobernanza – no se puede aislar lo que sucede a nivel mundial de lo que ocurre en otras escalas. Sus evoluciones proceden de las mismas evoluciones de las realidades y las ideologías.

Así pues, cualquiera sea la escala de gobernanza, una nueva visión se ha ido imponiendo en los últimos cincuenta años: la visión de la coproducción del bien público. Dicha evolución es, por otra parte, la que condujo a la adopción generalizada, aunque controvertida, del término “gobernanza”.

En muchos países, especialmente de inspiración protestante, la acción pública, particularmente la acción pública estatal, siempre fue considerada como subsidiaria de los otros modos y niveles de acción. Se da prioridad allí, y es el sentido mismo de la palabra subsidiariedad, a la responsabilidad familiar, al compromiso comunitario, a la gestión de lo local por sobre la intervención pública. Esta última sólo debería existir cuando los demás niveles de intervención demostraran su impotencia. Tal es la definición de los modelos confederales, inspirados de los modelos germánicos, según los cuales el nivel confederal es en teoría una delegación temporaria, a un nivel superior, de funciones –especialmente de defensa o de política extranjera- que ninguna de las entidades del nivel inferior puede asumir. Al menos… en teoría, un poco como el impuesto permanente, que nació en Occidente de contribuciones temporarias vinculadas con un esfuerzo de guerra y luego los dirigentes se ocuparon de hacerlos durar.
Por el lado de los países de tendencia más monárquica o modelados por el catolicismo, herederos en este aspecto del imperio romano, el bien público provenía por el contrario del rey o de la iglesia y, a partir de ese monopolio, se definían los espacios de libertad dejados a las comunidades o a las familias. La Revolución Francesa no cambió los fundamentos filosóficos de esa visión de la gobernanza. El pueblo reemplazó al rey, el Estado reemplazó a la Iglesia pero, en ambos casos, se conservó esa concepción de monopolio del bien público. En esta visión absolutista, la implicación de los actores no estatales en el bien público siempre se percibe como subordinada o sospechosa. No es asombroso ver, en dichos países, una preferencia por el impuesto a las contribuciones voluntarias y movimientos asociativos que a menudo dependen financieramente del Estado de las colectividades territoriales.

En cuanto a las fundaciones, son sospechosas de competencia desleal (¡una instancia privada que pretende producir bien público y que además reivindica por ello privilegios fiscales!), lo cual explica ampliamente la diferencia de la importancia que tienen las fundaciones en los países de origen protestante y en aquéllos de origen católico. China, tal como lo vemos en el rápido desarrollo de las organizaciones no gubernamentales, está bastante cerca del modelo francés. El gobierno chino alienta el desarrollo del tercer sector para asumir funciones que el Estado y el Partido Comunista ya no pueden o no quieren asumir, esencialmente funciones sociales, pero el desarrollo de las asociaciones está muy estrictamente enmarcado y cada una de ellas está bajo tutela de un ministerio, tal como sucede en Francia, por ejemplo, con las fundaciones denominadas de interés público.

Con el correr del tiempo, estos modelos contrastados, que podríamos llamar confederal y unitario respectivamente, se han acercado mucho más de lo que los discursos hacen suponer. Como ningún problema puede ser manejado en un solo nivel de gobernanza, los Estados confederales y federales han visto fortalecerse a la administración central, mientras que por su parte, los Estados unitarios vivían un movimiento más o menos marcado de descentralización. Y, en ambos casos, cada vez hay más interés por la coproducción del bien público por parte de distintos actores y se va tomando conciencia de que la cooperación entre dichos actores es indispensable para esa producción. Este pensamiento sobre la coproducción de los bienes públicos viene a sustituir el pensamiento dualista de un sector que asume el bien público y un sector privado que busca su interés privado.

Esto es válido particularmente cuando el Estado trata de proyectarse en el escenario internacional. Así, por ejemplo, los think tank norteamericanos, oficialmente privados, tienen un papel importante en la difusión internacional de las doctrinas y se sienten a menudo comprometidos, por una forma de patriotismo, a defender los intereses norteamericanos. En el campo de la cooperación internacional, difícilmente reductible a la acción tradicional de los Ministerios de Asuntos Exteriores, cuyos interlocutores casi obligados son sus homólogos de los otros países, las fundaciones, en particular las grandes fundaciones norteamericanas, y las redes asociativas, las ONGs de solidaridad internacional en Europa, etc., han jugado un papel fundamental en la concepción y la implementación de la política.

Se impuso la conciencia del carácter fundamentalmente mixto de la producción del bien público. Cuanto más sofisticadas son las sociedades, más la calidad del sistema público (particularmente de transporte, salud y educación) es decisiva para la eficacia económica y la cohesión social y más patente se hace la necesidad de cooperación entre actores públicos y privados, entre modos de gestión público y privado para alcanzar las condiciones mismas de esa eficacia económica. Es interesante ver al respecto que el Tratado de Lisboa consagra definitivamente, en la Unión Europea, la noción de Servicios de Interés General (SIG). Europa reconoce que todas las necesidades no pueden ser satisfechas a través de los intercambios mercantiles, pero no por ello considera que hay un monopolio de las organizaciones públicas para el suministro de los servicios públicos.

No hay ninguna razón para que la gobernanza mundial no se inscriba dentro de ese movimiento.