Non-state Actors and World Governance

Algunos tienen vocación mundial

No se trata aquí de pretender que los Estados se han vuelto entidades sin importancia en el escenario internacional. Su estrategia de potencia o de defensa, su capacidad para construir acuerdos internacionales estables, su papel en las regulaciones mediante la adopción de normas internacionales, su capacidad de inversión en las infraestructuras y en la investigación los constituyen, evidentemente, en actores internacionales de primer plano. Sin embargo, sería un error de óptica, a mi entender, considerar a los actores no estatales como actores secundarios, ya sea por su tamaño o por su influencia.

En primer lugar se trata de actores que, contrariamente a los Estados, se ubican de entrada en la escala internacional. El primer ejemplo es el de las empresas. Las más grandes de entre ellas ya no son sólo multinacionales o internacionales, sino que son verdaderamente transnacionales. Esto es lo que a veces torna difícil la noción misma de patriotismo económico. Hemos podido verlo con la fusión de Mittal y de Arcelor. ¿El hecho de que el señor Mittal sea indio permitiría concluir que un baluarte de la industria francesa era absorbido por una empresa india? La sede social de Mittal, si mal no recuerdo, está en Inglaterra. En cuanto al baluarte francés de Arcelor, su sede social estaba en Luxemburgo.

Un signo bastante interesante del carácter resueltamente transnacional de las más grandes empresas se refiere a la capacitación. Nosotros hemos examinado, por ejemplo, cuáles eran las instituciones que habían desarrollado capacitaciones para el diálogo intercultural. Las empresas son las que ocupan el primer lugar, y no los Estados, de los cuales podríamos haber supuesto que, desde que tienen embajadas en los distintos países del mundo, han tenido todo el tiempo para plantearse el tema de las condiciones para un verdadero diálogo con sus interlocutores. Nada de eso ocurre: se forma a los diplomáticos para que entiendan las otras sociedades desde el ángulo de la nuestra, no se los forma para que escuchen a las otras culturas, mientras que en las empresas transnacionales, que dependen de su éxito en múltiples mercados y de la calidad de sus relaciones con muchos sistemas administrativos…¡un malentendido intercultural puede transformarse en millones de pérdida! La necesidad entonces, más que la filantropía, es lo que las lleva a ponerse a la escucha. Pero esto demuestra a las claras el hecho de que su campo de acción es fundamentalmente internacional.

Pero la empresa no es, por otra parte, la mejor categoría de análisis para abordar la realidad de la economía del siglo XXI. Su delimitación jurídica, sin mencionar las manipulaciones jurídicas y contables engañosas, sólo nos muestra de manera imperfecta la internacionalización de los ajustes institucionales en el campo de la economía. La verdadera unidad de análisis es la filial de producción: el automóvil, la electrónica, la industria del software, la química, la agroalimentaria, la aeronáutica, etc.

Lo mismo ocurre con algunos actores de la filantropía y del compromiso asociativo en el sentido amplio. Algunos de entre ellos, como Greenpeace, Amnesty International, Oxfam, Cáritas o la fundación Bill Gates tienen por razón social la acción internacional.

Su dimensión es ahora comparable a la de muchos Estados

La segunda causa de su importancia y de su influencia se relaciona con su peso cuantitativo. Tal como sabemos, el volumen de negocios o incluso el valor agregado consolidado de las más grandes empresas las ubica, en términos de miles de millones de euros, entre los más grandes Estados del planeta. Sarah Andersen y John Cavanagh del Institute for Policy studies de Washington publicaron en diciembre del año 2000 una cifra que dio la vuelta al mundo: entre las mayores economías mundiales, cincuenta y una son empresas y cuarenta y nueve son Estados. Si bien algunos cuestionan esta cifra, que compara el volumen de negocios consolidado de las empresas con el PNB de los Estados, el orden de magnitud no deja de ser real por ello. Lo mismo ocurre con las ONGs. Oxfam, con sus 600 personas en la sede, es una verdadera multinacional de la solidaridad. Juega, sin dificultad, a la par de las cooperaciones públicas. Las antiguas o nuevas grandes fundaciones representan una “fuerza de asalto” cuantitativamente superior a la mayoría de los Ministerios de Asuntos Exteriores o de las agencias de la ONU. Las diez fundaciones norteamericanas más importantes distribuyen más de 300 millones de dólares anuales, y los laureles son para la Fundación Bill y Melinda Gates que distribuyó 1.400 millones de dólares en 2005(2). En el ámbito financiero, los grandes fondos de pensión están en condiciones de deshacer los mercados financieros y se lo hacen pagar caro, tanto a los Estados como a los grandes bancos. El peso internacional de los fondos soberanos fue revelado por la crisis de las “subprimas” en 2007. Son los únicos cuyo peso es comparable a los grandes fondos de pensión. Desde hace mucho tiempo, en Medio Oriente y en Asia, jugaban un papel importante en los equilibrios financieros internacionales, pero generalmente transitaban por el mercado financiero norteamericano, ya sea por la compra de Bonos del Tesoro norteamericanos (caso de China y en parte de Japón) o bien confiando su gestión a instituciones occidentales (caso del reciclado de los petrodólares del Golfo). En el terreno de la investigación, el Welcome Trust en el Reino Unido tiene tanto peso como la investigación pública, al menos en varios sectores. Si hubiera que jerarquizar entonces a los actores del escenario internacional por su simple peso financiero, los actores no estatales pesan tanto cono los actores estatales.

Muy recientemente, la carta de información de marzo/abril 2008 “Financing Development” de la OCDE compara de manera elocuente el accionar de solidaridad internacional de las grandes ONGs con el de los Estados: vemos que las más grandes juegan a la par de los Estado europeos.

Presupuestos comparados de algunas ONG y donantes públicos en 2006 (en billones de $ USA)

Disponen de una flexibilidad muy superior a la de los Estados

Una tercera razón de su importancia e influencia obedece a su flexibilidad. Recuerdo un intercambio con el presidente del Banco de Desarrollo de Chile. Comparábamos nuestros presupuestos. La relación era en grandes líneas de 1 a 10.000. Pero si comparábamos nuestros márgenes de maniobra, nuestras capacidades de redistribución, el Banco tenía aproximadamente un margen anual del 1% y nuestra fundación del 100 %. Integrando este dato a la capacidad de acción de ambas instituciones, ¡la distancia no era entonces de 1 a 10.000 sino de 1 a 100! Lo mismo sucede con la acción de los Estados a escala internacional. Está muy limitada, tanto en sus modos de acción como en sus capacidades de reorganización. En sus modos de acción, se ve obstaculizada en primer lugar por el hecho de que, en principio, sólo puede tratar con sus iguales, es decir con representantes de otros Estados, lo cual limita singularmente la naturaleza de las acciones y de los interlocutores. Está limitada también por el ejercicio del control parlamentario, lo cual es normal en un país democrático. Está limitada, por último, por la contabilidad pública. En las instituciones internacionales, las limitaciones no sólo se deben al carácter pesado de las instancias de decisión sino también a la pesadez de gestión del personal: la preocupación por un equilibrio entre Estados prevalece por sobre la calidad profesional en la elección de los dirigentes.

Suelo mencionar al respecto la cuestión de la responsabilidad de las organizaciones no estatales. La posibilidad para una fundación, por ejemplo, de actuar a largo plazo y de elegir libremente sus interlocutores, sus modos de acción y sus escalas de acción debería tener, como contrapartida, una aguda conciencia de sus responsabilidades frente a la totalidad del planeta. Ahora bien, retomando el bello término de La Boëtie, muchas de esas instituciones se ubican en estado de servidumbre voluntaria: al temer a sus propios grados de libertad y a la responsabilidad que de ellos se deriva, se apresuran por inventar reglas artificiales para reducirlos.

Su organización se adapta mejor a las nuevas realidades mundiales

La cuarta razón de la importancia y la influencia de los actores no estatales obedece a su modo de organización. Mientras que los Estados y las instituciones internacionales suelen ser prisioneros de un modelo jerárquico, las organizaciones no estatales están más dispuestas a adoptar sistemas organizacionales capaces de adaptarse a la diversidad de las situaciones, a la complejidad de los problemas y a las oportunidades que ofrece la revolución de la información.

Tomaré en primer lugar el ejemplo de las ciudades. En 2005 tuvo lugar el congreso fundador de la asociación CGLU, Cités et Gouvernements Locaux Unis (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos). Su creación resulta de la fusión de las grandes redes preexistentes de ciudades. La historia de CGLU es particularmente interesante. CGLU se creó en un principio con la voluntad de que las ciudades se convirtieran en un actor escuchado en el ámbito internacional, reivindicando un lugar en instancias como el programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Pero apenas se creó CGLU, ese objetivo pasó a ser percibido como secundario y la asociación quiere ser ahora un espacio internacional de trabajo de las ciudades entre sí. En efecto, dentro de una economía mundial que se ha convertido en una economía de ciudades y de regiones cooperantes y competidoras entre sí, las grandes ciudades son integradas al juego internacional, mucho más que las burocracias estatales. En consecuencia, aun cuando este movimiento recién esté en sus comienzos, las redes de ciudades proponen en realidad un modelo diferente de la regulación internacional, porque son un modelo diferente de vínculo entre lo local y lo mundial. Ya no se pasa de lo local a lo mundial por grados, pasando por filtros -especialmente filtros estatales que reivindican el monopolio de las relaciones con el exterior (tal era el caso de Francia hace no más de 20 años)- sino a través de atajos entre lo local y lo mundial.

Otro actor significativo en este plano son las diásporas. Diáspora china en todas partes del mundo, diáspora latinoamericana en Estados Unidos o sub-sahariana, magrebí y turca en Europa. Los migrantes son actores de lo mundial por definición. Como es sabido, juegan un papel económico fundamental por las transferencias de fondos, de saberes y técnicas y de modelos de organización. Una anécdota permitirá comprenderlo mejor: hace 3 ó 4 años yo estaba en China y me asombraba de la poca presencia de softwares libres. Me respondieron con una sonrisa: “en China, todos los softwares son libres”. Y agregaron: “a través de nuestras redes de estudiantes o de profesionales instalados en Estados Unidos disponemos de los avances tecnológicos muy poco tiempo después de su aparición”.

Las mafias mismas, los terroristas han demostrado la superioridad de sistemas de organización flexibles, que combinan al mismo tiempo las formas más “arcaicas” del compromiso verbal, que no deja huella pero que no puede ser traicionado, y de los más modernos medios electrónicos.

Empresas y ONGs ofrecen por su parte modelos de configuración de geometría variable, formas de alianzas que son indispensables para poder manejar la complejidad. Recuerdo al respecto una conversación con el profesor Schwab, el fundador del Foro de Davos. Yo lo interrogaba sobre las intuiciones que los habían llevado, a Raymond Barre y a él, a crear el Foro Económico Mundial. Él me hizo observar que, hace 100 o hasta 50 años atrás, el diálogo entre una economía nacional y otra pasaba por cámaras profesionales y por Estados. Ahora, por las razones evocadas de tamaño y de concentración de poder económico, ese diálogo se hace directamente entre partes de iguales dimensiones aunque de distinta naturaleza, como por ejemplo un ministro de hacienda y una gran empresa.

Otro caso: el de Oxfam. La gran organización no gubernamental inglesa jugó un papel muy importante en los debates de la OMC sobre agricultura. Aportó datos y conocimientos sobre el tema del impacto y los efectos perversos de los subsidios a la agricultura norteamericana y europea que los Estados mismos no tenían. Esto remite a la capacidad de las estructuras de este tipo para crear atajos entre los contactos de base, con pequeños campesinos o comunidades de poblados, y el escenario internacional de debate. Los sistemas jerarquizados son incapaces de hacerlo: de mediación a mediación, de censura (voluntaria o inconsciente) en censura, lo que llega al escenario internacional ya está tan masticado y vuelto a masticar que no tiene ningún sabor.

Manejan mucho mejor internet

Tomemos ahora el ejemplo del uso de las nuevas tecnologías. El puntapié inicial lo dio, a fines de los ’90, la campaña (victoriosa por otra parte) de los “movimientos sociales”, como se los denomina, en contra del Acuerdo Multilateral sobre la Inversión (AMI). ¿De qué se trataba, brevemente? Auspiciados por la OCDE, los países desarrollados preparaban, en la mayor discreción de sus círculos de expertos, los términos de un acuerdo internacional que ofrecería garantías razonables para los inversores extranjeros. Éstos necesitan poder fundarse sobre cierta previsión de las ganancias sobre la inversión y querían garantizarse que, en los años que seguirían a la inversión en un país extranjero, la reglamentación nacional, especialmente la ambiental, no evolucionaría de forma tal que la inversión se volviera no rentable. El objetivo de la negociación era legítimo, al menos hasta cierto punto, y los métodos de negociación eran tradicionales. Si la memoria no me falla, bastó con un correo electrónico enviado a una primera lista de difusión, alertando sobre el carácter escandaloso, tanto de contenido como de forma, de lo que estaba ocurriendo, y denunciando la negación de la democracia para alborotar el avispero y crear un movimiento de opinión lo suficientemente fuerte como para que los Estados de la OCDE detuvieran la negociación. No me extenderé sobre el efecto final, más bien perverso, de esta campaña ciudadana: el acuerdo internacional en buena y debida forma fue reemplazado por acuerdos bilaterales que benefician más bien a los regímenes autoritarios. Pero, en el plano del método, estamos en presencia de un modelo de acción colectiva nuevo y particularmente eficaz.

Lo mismo podemos decir con respecto a los Foros Sociales Mundiales. No pongo en discusión aquí su alcance, sino que me intereso solamente por los métodos. Estas inmensas reuniones fueron realizadas con una increíble economía de medios, según métodos de autoorganización colectivos totalmente innovadores, basados en el uso extensivo de internet. En las relaciones de fuerza que se organizarán en el futuro, la cantidad de miles de millones de dólares podrá por cierto ser importante, pero no necesariamente más importante que las capacidades de autoorganización. El ejemplo reciente de la película “El mundo según Monsanto” es interesante al respecto: un pequeño grupo de personas desafía a la firma que controla el 90% de las plantas genéticamente modificadas y que, en el pasado, demostró su gran capacidad para utilizar sus millones para poner de su lado a las administraciones nacionales. La empresa es potencialmente quebrantada por la conjunción del manejo de las herramientas de video, de Google y de modos de organización en red.

Están en condiciones de llevar adelante una estrategia de influencia

Otra característica del modo de acción de los actores no estatales es la de no apuntar a tomar el poder sino a influenciarlo. Tal es el caso ya mencionado del papel de las grandes organizaciones no gubernamentales o internacionales en las negociaciones comerciales: nadie discute que los acuerdos sean acuerdos de Estado a Estado, pero la capacidad de almacenamiento de información y experiencias y de movilización por parte de las grandes ONGs ha influenciado ampliamente las negociaciones, en particular porque las ONGs lograron nutrir los argumentos de los países más pobres que, sin ello, habrían sufrido considerables disimetrías de información frente a los más ricos.

Otro ejemplo, en el extremo opuesto del espectro político, es el de los neoconservadores norteamericanos. El movimiento neoconservador nunca quiso tomar el poder. Simplemente trata de influenciarlo: “en términos estratégicos, podríamos decir que su enfoque es el de la estrategia indirecta”(1). Los neoconservadores se inspiraron de los métodos trotskistas para imponer su credo que consiste en difundir a escala planetaria, si es necesario por la fuerza, el modelo de la democracia norteamericana. Para lograrlo, los medios empleados son todos los de la comunicación moderna, los medios de comunicación masiva tradicionales, el desarrollo de la reflexión de los think tanks e internet. Las instituciones privadas, tales como el American Entreprise Institute, la Heritage Foundation, el Hudson Institute y, más recientemente el Project for the new American Century, han jugado un papel considerable para influenciar el curso de los acontecimientos políticos. Tal como lo señala Arnaud Blin (3): “la moderada dimensión del movimiento es justamente lo que constituye su fuerza. El neoconservadurismo, en tanto organización intelectual o, si se quiere, ideológica, es extremadamente coherente, está increíblemente bien organizado, tiene una eficacia temible y una extrema susceptibilidad”.

En definitiva, si nos interesamos menos por el carácter formal de la gobernanza –que firma los tratados y fija las normas- que por la realidad de las regulaciones, de las cuales a menudo tratados y normas no son sino la culminación, los actores no estatales, mediante el amplio espectro de sus modos de organización y de acción, tienen un peso decisivo. He mencionado en particular a los neoconservadores en razón de la posición singular que ocupan todavía los Estados Unidos dentro de las regulaciones mundiales. En tanto primera potencia económica y, sobre todo, en tanto productores de las referencias culturales de la época, no se puede tratar a los Estados Unidos sobre el mismo plano que a los demás países: su política interior y sus debates de ideas son un elemento fundamental de la gobernanza mundial y de su evolución.