Non-state Actors and World Governance

Hay relativamente pocos ámbitos donde los actores no estatales no juegan un papel importante en las regulaciones mundiales.

1) La seguridad y la defensa

En principio, la defensa y la seguridad deberían al menos no estar dentro de su alcance. ¿No era ése el terreno reservado, por excelencia, a los Estados? Sin embargo, es una red no estatal, Al- Qaeda, la que, desde septiembre de 2001, y a pesar del carácter muy limitado de sus “santuarios” territoriales, fija los términos de la nueva política de seguridad mundial. Desde los atentados de Londres en 2005, la cuestión del papel de las diásporas musulmanas en Europa ha cobrado una nueva dimensión. Al Qaeda domina perfectamente los métodos del combate asimétrico. Cuando vemos el enorme esfuerzo de guerra norteamericano en Irak y en Afganistán y lo asociamos con el déficit público estructural de los Estados Unidos y con las consecuencias geoestratégicas que empiezan a salir a la luz del día, podemos sentir que, con medios extremadamente limitados, Al Qaeda logra hacer con Estados Unidos lo que Reagan hizo con la Unión Soviética con la guerra de las estrellas: revelar el carácter insostenible de los gastos militares sobre la economía rusa.

Las intervenciones internacionales en el campo de la seguridad no se relacionan solamente con el terrorismo. Las iniciativas no gubernamentales son las que permitieron llegar al destierro casi generalizado de las minas antipersonales. La comunidad de Sant’Egidio brinda otro ejemplo. Se trata de una organización católica creada en Roma en 1968. Jugó un papel significativo en el proceso de negociación que culminó en 1992 con la firma del tratado de paz en Mozambique y en las mediaciones por Kosovo y en África Central. A principios de 2008 también tuvo un papel importante en el acuerdo de cese el fuego entre el gobierno ugandés y la Lord Resistance Army, que mantenía la guerra civil desde hacía 20 años, apoyándose en su santuario del Sur de Sudán. Michel Rocard, a propósito del “soft power” que representa Europa, tiene razón al destacar que, en el mundo actual, pocos son los conflictos que puedan resolverse solamente por las armas [1]

Estos ejemplos demuestran que, para mal y para bien, para la guerra y para la paz, los actores no estatales tienen iguales y a veces mejores herramientas que los Estados para facilitar las mediaciones, inflamar o apaciguar los ánimos, construir las condiciones de una violencia orgánica o, por el contrario, de una paz duradera.

2) La cooperación internacional

El papel de los actores no estatales es particularmente visible en el ámbito de la cooperación internacional. Esto se relaciona con el hecho de que el mal desarrollo resulta, entre otras cosas, de la falta de adecuación, de la debilidad, de la ineficiencia o bien de la corrupción de las estructuras estatales. En muchos aspectos, la cooperación internacional estatal supone que el problema está resuelto, dado que se apoya sobre estructuras estatales cuya calidad es, en parte, producto del proceso de desarrollo mismo. Las asociaciones no gubernamentales dedicadas a la solidaridad internacional son quienes promovieron temas como el espacio de la sociedad civil, la descentralización o bien la moralización progresiva del comportamiento de las empresas en los países dominados.

3) La economía

En el terreno económico, por las razones ya mencionadas y ligadas a la dimensión y la potencia de las grandes empresas transnacionales, la parte esencial de las evoluciones está a cargo de las empresas. En una economía internacional abierta, ellas son los únicos actores capaces de manejar las mediaciones que van desde la investigación hasta los productos vendibles. La elaboración de normas nacionales o regionales, en Estados Unidos y en Europa, constituye por cierto un elemento esencial de las regulaciones, pero hay que observar más de cerca cómo se elaboran esas normas. Frente a las ramas económicas que se supone garantizan la prosperidad del país o del continente, los grados de libertad de los que disponen o creen disponer los grandes Estados suelen ser muy limitados. El ejemplo de las manipulaciones genéticas, crudamente expuesto en el reciente libro “el mundo según Monsanto” [2] muestra la interpenetración entre la empresa y sus intereses por un lado, y la Foods and Drugs Administration (FDA) y sus deberes por otro.

Si admitimos que las reglas que se aplican a las empresas son una dimensión esencial de las regulaciones mundiales, ¿los Estados juegan un papel motor en la “moralización” de la vida económica? Cabe dudar de que así sea. Con demasiada frecuencia, los Estados compiten entre sí para atraer las inversiones y son muy sensibles a la relación entre inversión y creación de empleos. No basta con decir que disponen de los medios jurídicos de actuar para concluir, por ello, que son actores poderosos.

En los hechos, la campaña ciudadana contra Nestlé, cuya promoción de la lactancia artificial en los países pobres tenía graves consecuencias sanitarias, llevó a la empresa hace unos veinte años a rever profundamente su estrategia. Más recientemente, la campaña sobre el no respeto de los derechos humanos por parte de los subcontratistas de las empresas de producción de equipamientos deportivos, en particular Nike, llevó a que se admitiera que una gran empresa no puede desligarse de sus responsabilidades con respecto al trato de los empleados de sus subcontratistas aun cuando, oficialmente, no los una más que un vínculo comercial. A través de una acción no gubernamental, entonces, la noción de responsabilidad de los actores dominantes sobre la totalidad de las filiales comenzó a tener una aprobación generalizada.

Asimismo, la campaña contra Total en Birmania, acusándola de haber aceptado el recurso al trabajo forzado, modificó el comportamiento de la empresa y la llevó a indemnizar bastante generosamente a las comunidades afectadas. El accionar de las organizaciones no gubernamentales es el que, tarde o temprano, nos llevará a definir un derecho internacional aplicado a las grandes empresas.

La mayoría de las nuevas etiquetas que apuntan a que las filiales de producción evolucionen hacia prácticas más sustentables son etiquetas de origen privado. Tal es el caso de la etiqueta sobre el explotación sustentable de los bosques y será próximamente el de la etiqueta de la pesca sustentable. Incluso la etiqueta “agricultura orgánica” no es una etiqueta estatal. Estamos bajo el régimen de la convención voluntaria.

También son las acciones no gubernamentales las que permitieron plantear, hace unos veinte años y como prolongamiento de los bancos éticos, la cuestión de la responsabilidad de los accionistas, dando origen a movimientos activos de intervención en las asambleas generales de accionistas. Es a través de estos movimientos ciudadanos que los consumidores han tomado conciencia de su papel fundamental en las regulaciones internacionales.

Para una empresa muy grande, en la era de Internet, el mayor riesgo no es el de ser sancionada por un Estado sino el de perder su reputación a causa de una campaña entre los consumidores. La historia de la plataforma de Shell, hace unos quince años, recuerda sobre este punto la campaña ciudadana contra el Acuerdo Multilateral sobre la Inversión (AMI). Shell había hundido en el mar del Norte una plataforma petrolera en desuso. Se inició una campaña ciudadana contra la empresa. Los datos sobre los que se basó la campaña eran erróneos, pero la campaña contribuyó muy significativamente a hacer evolucionar la estrategia de la empresa.

Un análisis más fino sugiere que la eficacia de estas iniciativas ciudadanas es aún más fuerte cuando encuentra aliados dentro de las empresas, empleados y gerentes, que sufren de esquizofrenia en virtud de la contradicción entre lo que tienen que hacer en el ámbito profesional y los valores que ellos tienen personalmente.

4) El comercio

En el ámbito del comercio, ya he mencionado la importancia de las grandes ONGs de solidaridad internacional en las negociaciones sobre la agricultura. Se abre aquí otro gran campo de debate: el de la propiedad intelectual. Las ONGs internacionales son las primeras que plantearon el problema de los derechos de propiedad sobre la biodiversidad salvaje. Quisieron poner fin o moderar los saqueos de genes en los países más pobres, sin contrapartida para las sociedades locales, ¡que corrían el riesgo de tener que pagar un día impuestos por el uso de productos provenientes de su propio suelo!

También son las organizaciones no gubernamentales quienes apoyaron a los grandes países del Sur para hacer reconocer la importancia de los medicamentos genéricos y mostrar la radical inmoralidad de miles de muertos de SIDA por no haber tenido acceso a tratamientos adecuados en razón de las reglas de propiedad intelectual. Asimismo, son iniciativas estrictamente no gubernamentales quienes desarrollaron, en Internet, los intercambios de persona a persona, especialmente para la descarga de música, lo cual lleva a interrogarse actualmente sobre el modelo económico que funda a las industrias culturales, particularmente a las musicales.

En el campo de la biodiversidad doméstica, organizaciones no gubernamentales, tales como la Red Europea de Semillas Campesinas , son las que cuestionan el monopolio de las grandes empresas de selección de semillas. Por último, por supuesto, en el campo de la informática, iniciativas no gubernamentales dentro de la línea de Linux promovieron el modelo de los softwares libres con tal fuerza que Microsoft, o al menos su fundador Bill Gates, tomaron conciencia de que la renta de situación sobre Windows no duraría eternamente.

5) La sociedad de la información

Hablemos, justamente, de la revolución de internet. Internet nació en un principio de preocupaciones del Pentágono, y por lo tanto del Estado norteamericano, pero el protocolo de intercambio que permitió el desarrollo de internet fue llevado adelante en forma privada por el World Web Consortium y es todavía, en perjuicio de algunos Estados, una sociedad privada quien administra la asignación de dominios. Vemos a través de este ejemplo de los protocolos de intercambio que, tal como lo hemos evocado a propósito de la agricultura orgánica, en una sociedad mundializada, la producción de la norma, acto esencial de la gobernanza, dista por mucho de ser un monopolio público.

6) La salud

En el terreno de la salud, ya he mencionado el tema obviamente esencial de los medicamentos genéricos. Pero basta con consultar el sitio de la Bill and Melinda Gates Foundation para ver que, desde su creación, la fundación ha invertido más de 9.000 millones de dólares en la salud, de los cuales 2.500 millones fueron destinados a la lucha contra el SIDA. Los financiamientos siguen múltiples canales privados y públicos. Hace unos diez años, tuve la ocasión de realizar una auditoría de la OMS (Organización Mundial de la Salud) y puedo dar testimonio de hasta qué punto las donaciones privadas a esas instituciones internacionales tienen un efecto de palanca en la orientación de los programas. Es decir que el poder de iniciativa se ubica ahora, también en este ámbito, del lado de los actores no estatales.

Paralelamente a estas acciones, espectaculares por los miles de millones de dólares movilizados, existen otras acciones no gubernamentales mucho más humildes pero singularmente eficaces, puesto que actúan sobre las mentalidades. Pensemos por ejemplo en el tema de la alimentación, vista desde el ángulo de las políticas de salud. Si bien esas preocupaciones son ahora ampliamente asumidas por los poderes públicos, fueron planteadas inicialmente en gran parte, al menos en Europa, por organizaciones no gubernamentales. El movimiento “Slow food” y la red Alimenterra juegan por ejemplo un papel significativo en la promoción de las políticas de alimentación, mientras los Estados entran más bien en acción sobre plataformas técnicas sofisticadas y atenciones curativas. Alimentera, en particular, juega un papel muy importante para promover nuevas prácticas en la restauración colectiva, fundamentalmente en escuelas y hospitales.

7) El medioambiente
El campo del medioambiente es uno de los predilectos de la intervención de las organizaciones no gubernamentales. Junto al de los derechos humanos, es un ámbito donde la implementación de estructuras de observación independientes ha permitido crear verdaderos sistemas de regulación. También es el terreno en el cual los Estados estaban en peores condiciones para tomar iniciativas, dado que la mayoría de entre ellos tienen vinculaciones con lobbies económicos.

Algunas acciones no gubernamentales desembocaron en acuerdos internacionales: sobre la eliminación progresiva de los cloro-fluoro-carbonos, o CFC (protocolo de Montreal 1987); sobre la preservación de la biodiversidad (Convención de Río 1993 y protocolo de Cartagena). En el campo mismo del cambio climático, el Giecc (Grupo de Expertos Intergubernamental sobre el Cambio Climático) fue oficialmente creado por la Organización Meteorológica Mundial y las Naciones Unidas, pero la iniciativa de partida fue no gubernamental, con la fuerte implicación de físicos como Gérard Megie. En una segunda instancia, los organismos internacionales tomaron el relevo.

Otro caso muy interesante es el del Wuppertal Institute. Se trata de un instituto de investigación aplicada de tipo privado, aunque trabaje en colaboración con algunos Länder alemanes. Fue el que lanzó los primeros análisis profundos sobre las filiales de producción. Hay demasiados ejemplos como para citar a todos. Mencionemos para finalizar el World Watch Institute, creado por Lester Brown, que ejerció un magisterio moral e intelectual fuerte para hacer tomar conciencia de los desequilibrios fundamentales que se están instaurando entre las actividades humanas y la biosfera, tomando el relevo del club de Roma y del informe Meadows, publicado en 1972, sobre los límites del crecimiento.

Estos ejemplos muestran que en muchos ámbitos, los actores no estatales originaron regulaciones mundiales, jugaron un papel fundamental en su elaboración y son parte involucrada en su aplicación.

[1] Michel Rocard, « la gouvernance mondiale peut-elle trouver dans l’Union européenne une source d’inspiration » , L’Europe, c’est pas du chinois, ECLM 2007.

[2] «Le monde selon Monsanto », Marie Monique Robin, Editions La découverte, 2008