Non-state Actors and World Governance

Algunos modos de acción necesarios para una gobernanza mundial, como el recurso legal a la fuerza y la fiscalidad, seguirán siendo monopolio del poder público. Para el resto, hay que comparar la eficacia y la pertinencia de los sistemas de regulación y las articulaciones institucionales públicas y privadas. Pueden medirse mediante algunos criterios: la capacidad para organizar un conjunto de medios para alcanzar los objetivos perseguidos y, para ello, la capacidad para superar la sectorización de las instituciones tanto nacionales como internacionales; la construcción, previa, de las condiciones sociales favorables para la creación y la aceptación de las regulaciones; la capacidad de asociar distintos tipos de medios tales como la limitación jurídica y administrativa por un lado y las fuerzas del mercado por otro; la capacidad para asociar al mismo tiempo en el proceso de regulación a aquéllos cuyos comportamientos deben ser modificados y aquéllos que tienen una capacidad de influencia sobre esos comportamientos; la implementación de herramientas efectivas de evaluación de las políticas; la diferenciación de los métodos en adecuación con la naturaleza misma de las regulaciones que hay que implementar. Daré breves ilustraciones sobre cada uno de estos puntos.

Un enfoque más global de la gobernanza

Los sistemas públicos, ya sean nacionales o internacionales, funcionan en general sobre la base de la segmentación de las competencias. Con el correr de los años, los objetivos que se fue asignando la comunidad internacional se multiplicaron, induciendo una multiplicación de las estructuras, cada una dedicada a uno solo de los objetivos. Pero los desafíos reales que plantea el mundo no se pliegan fácilmente a esa segmentación. Esto plantea, a nivel nacional, el siempre espinoso tema de la coordinación interministerial y, a nivel internacional, el problema de la incompatibilidad de las normas y el de la cooperación entre las agencias. En una fase de mundialización económica rápida, en el tema del comercio internacional es donde aparecen las mayores contradicciones. Por un lado, las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) fijan el principio de no discriminación y tienen por objetivo casi único la liberalización de los intercambios y la defensa de las reglas de propiedad intelectual, con el riesgo constante de conducir a un “dumping social y ambiental” de los países ubicados de este modo en competencia. La OMC alienta así la integración dentro de la esfera mercantil de bienes y servicios que obedecen a otras lógicas, como por ejemplo el intercambio de conocimientos. La UNESCO y la OMC defienden lógicamente posturas diferentes, una a favor de la gratuidad del intercambio de conocimientos, la otra a favor de la propiedad intelectual. De igual modo, la protección del medioambiente, defendida por el PNUMA, o la protección de los derechos humanos en el trabajo, defendida por la OIT, se contradicen con las reglas de comercio que ven a estas preocupaciones por los derechos humanos y ambientales como obstáculos no tarifarios. Las organizaciones no gubernamentales, a menudo apoyadas por tal o cual gobierno, son quienes están en condiciones entonces de proponer una gestión global de las filiales de producción. Los casos de la “filial banana” o de la “filial bosque” son interesantes al respecto.

La coordinación entre instituciones de igual nivel sólo puede venir “de arriba”, de una institución capaz de convocarlas juntas, o “de abajo”, de un tercer actor que no tiene autoridad ni sobre una ni sobre la otra. En el caso del sistema internacional, como la autoridad de arriba no existe, suelen ser los actores no estatales quienes asumen el papel de “tercer actor”.

La contribución para el surgimiento de una comunidad mundial

Tomo el ejemplo de China y de Europa. Son socios comerciales esenciales y dos de los actores mundiales más importantes del futuro. Se encuentran pues para negociar en muchos espacios diferentes: las reuniones multilaterales, las relaciones bilaterales, los foros empresarios, etc. Pero, previo a eso, la manera en que las dos sociedades se perciben mutuamente es determinante para sus relaciones a largo plazo. Los procesos mediante los cuales aprenden a conocerse y eventualmente a explicitar los malentendidos son decisivos. En muchos aspectos, estos procesos están por fuera del campo de percepción de las instituciones públicas. En consecuencia, nuestra fundación puso en marcha un Foro China-Europa donde los distintos medios socioprofesionales aprenden a hablarse sobre una base de igual a igual y a trabajar juntos sobre sus desafíos en común.

Podemos dar otro ejemplo, el de las universidades populares: la UPAFA –universidad campesina africana- o bien la UPU- universidad urbana creada por laAlianza internacional de Habitantes. El desafío consiste, en este caso, en brindar a los actores sociales y económicos más alejados de los espacios de poder y de saber los elementos de conocimiento y experiencia y los vínculos mutuos que les permitan ubicarse dentro del mundo contemporáneo, participar activamente y de manera competente en las negociaciones y pasar de relaciones de competencia a relaciones de cooperación.

Otro ejemplo interesante es el de los pescadores. Los pescadores del Norte y del Sur están objetivamente en competencia. La negociación entre Estados suele culminar o bien en la depreciación de los intereses de uno de los grupos, como ocurre en el caso de la venta de los derechos de pesca por parte de los Estados africanos a los Estados europeos, para obtener las divisas necesarias para el pago de los funcionarios en perjuicio de los pescadores artesanales, o bien en una defensa con uñas y dientes de los intereses de sus propios pescadores. El Foro mundial de pescadores y trabajadores del mar crea un nuevo espacio donde los pescadores de los distintos países del mundo pueden aprender a conocerse y a buscar las modalidades de promoción de sus intereses comunes y de una gestión sustentable de las pescas, en lugar de mantener la competencia entre ellos.

La combinación de distintos modos de regulación

Ya he mencionado en varias oportunidades la diversidad de las fuentes de la norma. ¿Es necesario recordar que la norma ISO, que se ha convertido en una referencia, incluso dentro de la agenda de los mercados públicos, es una norma “privada” elaborada entre empresas? Las regulaciones tradicionales combinaban reglas de derecho (lo que está permitido y lo que está autorizado), fiscalidad y financiamiento (lo que paga impuesto, lo que se paga) y sector público (lo que la colectividad asume o no asume). Actualmente, las regulaciones son necesariamente más sutiles, asocian la zanahoria y el palo, conceden importancia a los mecanismos del mercado y combinan compromiso voluntario y obligaciones.

Dentro de ese proceso, las organizaciones no gubernamentales juegan un papel importante de propuesta al dejar de limitarse a funciones de lobbying y de protesta. Tal como lo hemos visto en varias ocasiones, el papel que juegan los consumidores es decisivo. Recientemente, el presidente francés Sarkozy introdujo la idea de un impuesto fundado sobre el “contenido carbono” de las mercaderías importadas. En un primer momento esto generó una reacción defensiva, pero es evidente que, a largo plazo, los trabajos de los think tanks no gubernamentales como el Wüpperthal Institute sobre el MIPS (material input per unit of service) fundarán nuevos modos de gestión del comercio internacional, en concordancia con la necesidad de luchar contra el cambio climático. Asimismo, retomando ideas de origen no gubernamental, el Secretario de Estado inglés empezó a esbozar la idea de una “moneda carbono”, es decir la idea de cuotas máximas de carbono que los individuos mismos podrían negociar libremente en el mercado.

La capacidad para sentar alrededor de la mesa a las distintas partes involucradas

Los Estados no han esperado la intervención de los actores no estatales para aprender a practicar la concertación entre partes involucradas. Por el contrario, en el plano internacional, no existe ninguna capacidad de convocatoria equivalente. Las iniciativas son casi siempre mixtas. Asocian, tal como ocurrió para la puesta a punto de las etiquetas de explotación sustentable de los bosques, a Estados “progresistas”, en ese caso Canadá, y a organizaciones no gubernamentales.

Un sistema de evaluación eficaz

Una cosa es enunciar reglas y otra es hacerlas respetar. Los Estados africanos son quienes ratificaron más convenios internacionales, y esto no es muy asombroso, si se nos permite decirlo: ¡firmar un convenio no cuesta nada si de todas maneras no se tienen los medios para hacer respetar su aplicación! De manera más general, en todo lo que respecta a los derechos económicos y sociales o a la protección del medioambiente, los Estados pocas veces disponen de los medios de supervisión y control. Aun si dejamos de lado todos los casos de corrupción flagrante, ellos también se encuentran en una posición ambigua, entre protección por un lado y deseo de mantener y desarrollar la actividad económica por otro. Por último, en el plano internacional, el sacrosanto principio de soberanía pone a los Estados en una situación difícil cuando se trata de cuestionar las evaluaciones oficiales de otros Estados. Sólo las redes ciudadanas, Amnesty International, Reporteros sin fronteras, el Observatorio internacional de cárceles, Greenpeace, etc., están en condiciones de construir una evaluación descentralizada e independiente, respaldada por una gran cantidad de corresponsales voluntarios.