THE UN AND WORLD GOVERNANCE

Nous ne prétendons pas ici dresser un tribunal sommaire pour juger, in absentia, l’Organisation des Nations Unies. Néanmoins, un premier bilan semble indispensable dès lors que l’on tente de déterminer le type de rôle que l’ONU pourrait, ou devrait jouer à l’avenir.

Pour autant, un tel bilan n’est pas simple et il ne s’agit pas de compiler une liste à deux colonnes sur les objectifs atteints et non-atteints de l’ONU durant les 60 dernières années. D’abord, ces objectifs ont évolué à mesure que le monde changeait. Ensuite, dans le monde politique ou géopolitique qui est le nôtre, il est admis, ou il devrait l’être, qu’un décalage perpétuel s’immisce entre les souhaits émis par les hautes instances politiques et les dures réalités qui accompagnent les mises en œuvre. Depuis la nuit des temps, la vaste majorité des dirigeants politiques s’est prononcée en faveur d’une paix durable qu’elle n’a cessé de rendre impossible par ses actions. Il serait injuste de mesurer les succès de l’ONU avec un autre baromètre, d’autant que les Nations Unies sont avant tout, on tend à l’oublier, une institution politique. Déjà, ses prétentions semblent sincères et il est évident qu’un organisme censé représenter l’ensemble de la planète aura pour volonté de réaliser une paix et une stabilité globales que seuls les intérêts d’un petit nombre remettront parfois en cause. Or, le but de la « sécurité collective » est que le bon sens du plus grand nombre l’emporte sur les égarements momentanés de certains éléments qui, pour une raison ou une autre, font preuve d’égoïsme, d’ambition excessive, voire de paranoïa. L’idée derrière la sécurité collective est bien que la politique internationale n’est pas un jeu à somme nulle, contrairement aux principes de la realpolitik classique qui dressent un portrait du monde marqué par une lutte perpétuelle pour la puissance.

Mais – et c’est là une question fondamentale – la sécurité collective est-elle encore possible si certains membres du système – voire une majorité - jouent un double jeu ? On voit que tel est bien évidemment le cas chez les pays les plus puissants qui, a fortiori, sont membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU. Étant donné cette situation, comment pourrait-on attendre des autres pays qu’ils ne profitent pas de leur tribune pour s’insérer, parfois de manière perverse mais souvent aussi, de manière féconde, dans les tractations complexes qui peuvent avoir lieu dans les divers organes de l’ONU ? L’ONU, comme toutes les organisations politiques, est d’abord un lieu où la puissance est la principale monnaie d’échange. L’idéal de la sécurité collective est en quelque sorte le renoncement à la puissance des pays membres, ou plus exactement la mise en commun de la puissance des États en vue de créer et de maintenir une paix durable engendrant le développement, l’équité et le bien-être. En somme, la réalisation à l’échelle du monde des idéaux développés par Montesquieu, Rousseau et Kant au 18e siècle dont les architectes de la sécurité collective du 20e siècle se réclamaient [1]. De la théorie à la pratique, il y a un pas que l’ONU a été incapable de franchir, comme la SDN avant elle. Peut-on d’ailleurs affirmer que les Nations Unies fonctionnent véritablement selon les principes de la sécurité collective? Rien n’est moins sûr.

Dès le départ, l’ONU fut donc empreinte d’une ambiguïté structurelle que les années n’ont cessé de mettre en relief au point qu’elle est devenue aujourd’hui presque grotesque. Néanmoins, cet aspect des choses n’est pas tant dû à une régression intrinsèque de l’ONU qu’au fait que ses défauts structurels apparaissent de plus en plus nets avec le temps. On connaît la célèbre « loi » d’Alexis de Tocqueville (L’Ancien régime et la révolution) : ce n’est pas parce que la situation de la France empirait sous l’Ancien régime que la Révolution de 1789 s’est déclarée mais parce que l’amélioration des conditions mettait encore plus en relief les inégalités, les rendant inacceptables aux yeux de la majorité. On pourrait dire ce sont les progrès de l’ONU, ses réformes aussi, qui, in fine, rendent plus visibles et plus inacceptables ses carences.

Car, comment juger l’ONU ? Doit-on mesurer, comme certains l’ont fait avec précision, ses succès et ses échecs lors des conflits qui ont jalonné la seconde partie du 20e siècle et le début du 21e [2] ? Doit-on adopter une approche plus globale et voir de quelle manière l’ONU a atteint les objectifs qu’elle s’était fixés au départ, ces objectifs que l’on trouve en exergue dans l’article premier de la Charte ? Doit-on au contraire essayer de mesurer de manière « comparative » comment l’ONU s’est acquittée de sa tâche par rapport aux autres systèmes internationaux historiques, comme l’Ordre westphalien, l’Ordre de Vienne et autres systèmes d’équilibres des puissances ? Doit-on, enfin, essayer d’envisager les autres options possibles et de les comparer à celle des Nations Unies, en somme pour déterminer si, comme la démocratie, l’ONU ne serait pas tout simplement « le pire système, à l’exception de tous les autres » ? Toutes ces approches ont chacune leur mérite. Nous essayerons dans la mesure du possible d’intégrer dans notre analyse chacune de ces dimensions.

Du reste, un rappel des objectifs premiers de l’ONU n’est pas inutile. Voici en substance la charpente de la Charte onusienne, Article 1 :

Les buts des Nations Unies sont les suivants :

1. Maintenir la paix et la sécurité internationales et à cette fin : prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d’écarter les menaces à la paix et de réprimer tout acte d’agression ou autre rupture de la paix, et réaliser, par des moyens pacifiques, conformément aux principes de la justice et du droit international, l’ajustement ou le règlement de différends ou de situations, de caractère international, susceptibles de mener à une rupture de la paix;
2. Développer entre les nations des relations amicales fondées sur le respect du principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes, et prendre toutes autres mesures propres à consolider la paix du monde;
3. Réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinctions de race, de sexe, de langue ou de religion;
4. Être un centre où s’harmonisent les efforts des nations vers ces fins communes.

Nul besoin de longs discours ou d’analyses détaillées pour comprendre que l’ONU est loin d’avoir répondu à ses attentes premières. Ou plus précisément à ses objectifs affichés. On pourrait certes regarder chacun de ces points en détail et tergiverser à l’infini sur ce qu’ils représentent vraiment (que veut dire, concrètement, « développer entre les nations des relations amicales » ?) tant ils sont pour la plupart flous et même ambigus. Cependant, il est clair que ni la paix, ni la sécurité, ni la coopération internationale ne caractérise véritablement ni le monde d’aujourd’hui, ni celui d’hier.

Néanmoins, il serait futile de rejeter l’ONU sur le simple fait qu’elle n’a, ou n’aurait, pas (encore ?) atteint ces objectifs qui, d’ailleurs, constituent un idéal plutôt qu’une véritable feuille de route. Notons d’ailleurs qu’aucun délai n’est fixé par la Charte : si l’on suivait les projections d’Emmanuel Kant, l’un des grands inspirateurs philosophiques de la SDN et de l’ONU, il faudrait des siècles marqués de hauts et de bas pour atteindre ces fins et cette fin (« de l’histoire ») .

Si l’ONU n’a accompli, loin s’en faut, aucun des quatre grands travaux fixés dans sa Charte – le 4e est peut-être celui duquel elle s’est le plus approchée – elle n’en est pas pour autant inutile, encore moins dangereuse : rares sont ceux, même parmi ses détracteurs, qui pensent que l’ONU est un facteur négatif d’instabilité.

[1] On trouve ce genre d’approche ailleurs qu’en Europe, et avant le 18e – chez les Indiens iroquois par exemple qui avaient constitué au 16e siècle leur propre Ligue des cinq (puis six) nations. La « Ligue de la paix et de la puissance » comprenait les nations Mohawk, Oneida, Onondaga, Seneca, puis Tuscarora, réunies sous le couvert des Hodenosaunee, le terme « Iroquois » provenant d’une déformation française de « hiro kone » qui veut dire « j’ai parlé dans la vérité », souvent prononcé par les Hodenosaunee à la fin de leurs oratoires. Néanmoins, c’est bien des Lumières européennes que se réclamaient Woodrow Wilson, Aristide Briand et consorts, même si l’exemple iroquois, pour ne citer que lui, n’était pas inconnu des Européens et a fortiori des Américains. Du reste, cet épisode méconnu est fascinant et très riche en enseignements, comme le sont certainement les diverses visions et organisations des systèmes de sécurité collective dans les histoires des peuples de toutes les régions, visions et organisations qui ne sont pas entrées dans « l’histoire officielle » de la gouvernance mondiale.

[2] Voir par exemple M. Brecher et J. Wilkenfeld, A Study of Crisis, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1997.