THE UN AND WORLD GOVERNANCE

No pretenderemos erigir aquí un tribunal sumario para juzgar, in abstentia, a la Organización de las Naciones Unidas. Sin embargo, si intentamos determinar el tipo de papel que la ONU podría o debería jugar en el futuro, es indispensable al menos hacer un primer balance.

No es sencillo hacer un balance de esta índole y no se trata de hacer una lista de dos columnas sobre los objetivos alcanzados y no alcanzados por la ONU en los últimos sesenta años. En primer lugar, esos objetivos han evolucionado a medida que el mundo iba cambiando. Luego, en el mundo político o geopolítico en que vivimos se admite, o debería admitirse, que haya un desfase perpetuo entre los deseos emitidos por las altas instancias políticas y las duras realidades que acompañan los procesos de puesta en práctica. Desde el comienzo de los tiempos, la gran mayoría de los dirigentes políticos se han pronunciado a favor de una paz duradera que se vio constantemente imposibilitada por sus propias acciones. Sería injusto medir los logros de la ONU con otro barómetro, tanto más cuanto que las Naciones Unidas son ante todo, aunque lo olvidemos a menudo, una institución política. Digamos que sus pretensiones parecen sinceras y es evidente que un organismo que se supone que representa al conjunto del planeta tendrá por voluntad construir una paz y una estabilidad globales que sólo los intereses de algunos pequeños grupos cuestionarán a veces. Ahora bien, el objetivo de la “seguridad colectiva” es que el sentido común de la mayoría se imponga por sobre los desvíos momentáneos de algunos elementos que, por una razón u otra, dan pruebas de egoísmo, de ambición excesiva o hasta de paranoia. La idea que yace detrás de la seguridad colectiva es que la política internacional no es un juego de suma cero, contrariamente a los principios de la realpolitik clásica que plantean un retrato del mundo marcado por una lucha perpetua por la potencia.

Pero – y ésta es una pregunta fundamental – ¿la seguridad colectiva sigue siendo posible cuando algunos miembros del sistema –incluso hasta una mayoría- juegan un doble juego? Vemos que ése es claramente el caso de los países más poderosos que, con más razón, son miembros del Consejo Permanente de Seguridad de la ONU. Dada esta situación, ¿cómo podría esperarse que los otros países no aprovechen su tribuna para insertarse, a veces de manera perversa pero también con frecuencia de manera fecunda, en las negociaciones que pueden tener lugar en los distintos órganos de la ONU? La ONU, al igual que todas las organizaciones políticas, es en primer lugar un espacio donde la potencia es la principal moneda de intercambio. El ideal de la seguridad colectiva es, de algún modo, el renunciamiento a la potencia de los países miembros o, más exactamente, la puesta en común de la potencia de los Estados con vistas a crear y mantener una paz duradera que genere desarrollo, igualdad y bienestar. En resumen, se trata de la realización a escala mundial de los ideales desarrollados por Montesquieu, Rousseau y Kant en el siglo XVIII, ideales con los que se identificaban los arquitectos de la seguridad colectiva del siglo XX [1]. De la teoría a la práctica, hay un paso que la ONU ha sido incapaz de dar, como tampoco pudo hacerlo la SDN anteriormente. ¿Podemos afirmar, por ejemplo, que las Naciones Unidas funcionan realmente según los principios de la seguridad colectiva? Es muy poco probable.

Desde sus comienzos, la ONU se vio entonces marcada por una ambigüedad estructural que el pasar de los años fue poniendo de manifiesto, a tal punto que actualmente se ha convertido en algo casi grotesco. No obstante ello, este aspecto de las cosas no se debe tanto a una regresión intrínseca de la ONU como al hecho de que sus defectos estructurales aparecen de manera cada vez más clara con el tiempo. Conocemos la famosa “ley” de Alexis de Tocqueville (El Antiguo Régimen y la revolución): la Revolución de 1789 no se declaró porque la situación de Francia hubiera empeorado con el Antiguo Régimen, sino porque el mejoramiento de las condiciones ponía cada vez más en evidencia las desigualdades, volviéndolas inaceptables para la mayoría. Podríamos decir así que los avances de la ONU, y sus reformas también, son los que en última instancia hacen más visibles y más inaceptables sus carencias.

Entonces, ¿cómo juzgar a la ONU? ¿Hay que medir, como algunos lo han hecho con precisión, sus logros y fracasos en los conflictos que han marcado la segunda parte del siglo XX y el comienzo del siglo XXI? [2] ¿Hay que adoptar un enfoque más global y ver de qué manera la ONU alcanzó los objetivos que se había fijado al comienzo, esos objetivos que encontramos en el epígrafe del artículo primero de la Carta? ¿Debemos, por el contrario, tratar de medir de manera “comparativa” de qué modo la ONU cumplió con su tarea con respecto a otros sistemas internacionales históricos, como el Concierto de las Naciones y otros sistemas de equilibrio de potencias? ¿Debemos, por último, tratar de pensar las otras opciones posibles y compararlas con la de las Naciones Unidas, para determinar en suma si, como la democracia, la ONU no sería simplemente “el peor sistema, a excepción de todos los demás”? Cada uno de todos estos enfoques tiene su mérito. En la medida de lo posible, trataremos de integrar a nuestro análisis cada una de estas dimensiones.

Por lo demás, no nos parece inútil recordar los objetivos primordiales de la ONU. En sustancia, la estructura que sostiene la Carta de las ONU, el artículo 1ro :

Los propósitos de las Naciones Unidas son:

1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz;
2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal;
3. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión;
4. Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propósitos comunes.

No hacen falta largos discursos o análisis detallados para entender que la ONU está lejos de haber respondido a sus primeras expectativas. O, más precisamente, a sus objetivos manifiestos. Ciertamente podría mirarse cada uno de estos puntos en detalle y tergiversar hasta el infinito sobre lo que representan realmente (¿qué significa, concretamente, “fomentar entre las naciones relaciones de amistad”?), puesto que en su mayoría son amplios e inclusive ambiguos. Sin embargo, está claro que ni la paz, ni la seguridad, ni la cooperación internacional caracterizan verdaderamente al mundo actual, ni al pasado.

No obstante ello, sería fútil rechazar a la ONU por el simple hecho de que no ha, o no haya (¿todavía?) alcanzado esos objetivos que, por otra parte, constituyen un ideal más que una verdadera hoja de ruta. Señalemos además que la Carta no marca ningún plazo: si siguiéramos las proyecciones de Immanuel Kant, uno de los grandes inspiradores filosóficos de la SDN y de la ONU, harían falta siglos marcados por altibajos para alcanzar esos fines y ese fin (“de la historia”).

Si bien la ONU no cumplió ninguno de los cuatro grandes trabajos pautados en su Carta – quizá el 4to sea al que más se acercó- , no por ello es inútil, ni mucho menos peligrosa: muy pocos son, entre sus detractores, quienes piensan que la ONU sea un factor negativo de inestabilidad.

[1] Encontramos este tipo de enfoque fuera de Europa también, y antes del siglo XVIII – entre los indios iroquois por ejemplo, que habían constituido en el siglo XVI su propia Liga de las Cinco (luego Seis) naciones. La « Liga de la paz y la potencia » incluía a las naciones Mohawk, Oneida, Onondaga, Seneca, y luego Tuscarora, reunidas bajo el nombre de las Hodenosaunee, ya que el término « Iroquois » proviene de una deformación francesa. Sin embargo, Woodrow Wilson, Aristide Briand y sus compañeros se identificaban con las filosofías de las Luces europeas aun cuando el ejemplo iroquois, por citar sólo uno, era conocido para los europeos y más aún para los americanos. Por lo demás, este episodio poco conocido es fascinante y brinda múltiples enseñanzas, al igual que las diversas visiones y organizaciones de los sistemas de seguridad colectiva en la historia de los pueblos en todas las regiones, visiones y organizaciones que no entraron en la « historia oficial » de la gobernanza mundial.

[2] Ver por ejemplo M. Brecher y J. Wilkenfeld, A Study of Crisis, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1997.